全站搜索:
我省农村低保制度执行中存在的问题及建议(民盟河北省委提交省政协十一届五次全会集体提案)
2017-02-20 11:00:53  
我省农村低保制度执行中存在的问题及建议
                                            民盟河北省委
       农村居民最低生活保障制度建立,为中国最弱势的群体——农村贫困人口提供基本的生活保障。通过收入的再分配将改革开放的成果惠及贫困人口,维护农村社会稳定的同时,也对处于社会不利地位的群体进行补偿,维护了整个社会的公平正义。河北省非常重视最低生活保障工作和制度的完善,今年一月,我省出台了“低保线与扶贫线‘两线合一’实施方案”;上半年我省共保障城乡低保对象250.8万人,支出资金26.8亿元;今年我省各地农村低保标准提高到2855元以上。
一、我省农村低保制度执行现状级存在的问题
       然而农村最低生活保障制度执行中还存在一些问题,有必要进一步加强和完善。
1、核实收入而不核实支出,使农村一些贫困家庭无法享受低保政策。
        按照政策规定,农村最低生活保障对象是家庭年收入低于当地最低生活保障标准的农村居民,主要是因疾病、残疾、年老体弱、缺少劳动力以及生存环境较差等原因造成生活常年困难的农村居民。对低保对象的确定主要是根据其家庭年收入是否低于低保标准线支出只考虑基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用,而没有考虑农村困难群众重疾、伤残、天灾、子女教育等大额支出。实际上导致农村群众致贫的重要原因经常是突然出现的巨额支出,有的农村家庭年收入虽然超过了当地最低生活保障标准,但这些因素很可能导致家庭陷入赤贫。不核实农村低保家庭重要支出带来的另一个问题是,一些地区采用了“一刀切”、平均化的管理模式,只要是低保户,统一获得平均数额的补助。没有依据低保家庭的具体情况,如因病致贫、老年无赡养、单亲家庭收入低致贫等原因,以及困难程度进行分类施保、差额补助。上层制度设置不合理导致基层简单粗放的工作模式,不仅影响了低保政策的效果和公平,也影响了广大群众对国家政策的信任。
2、农村低保对象识别存在困难,存在瞄准偏差。
        一项深入基层的问卷调查显示,我省某村92户贫困家庭中有81户获得低保资格,低保覆盖率为88.04%,同时,在获得低保的90户家庭中,有81户是贫困家庭,低保瞄准率为90.0%。还有一些调研统计出的覆盖率和瞄准率更低,一项其他省份的研究发现的瞄准率和覆盖率分别低至67.0%和29.8%。这些数据说明农村低保识别工作质量参差不齐,存在应保未保,以及人情保、关系保等问题。
        究其原因,首先农村居民收入调查和核实存在较大困难,造成低保对象瞄准存在误差。尽管《河北省人民政府关于建立和完善农村居民最低生活保障制度的通知》对如何计算家庭收入做了非常详细的规定,但在执行中依然有很多细节、项目难以把握、难以核实。如农户从事种植和养殖的合法劳动所得纯收入,在农户未出售农副产品之前,并不构成现实的收入,而且农副产品受市场价格波动影响大,难以准确计算。家庭成员在外务工收入,靠个人申报水份很大,服务单位提供收入证明因流动性大往往不易做到。目前农民收入来源越来越多元化,基层工作人员难以核实农村困难家庭的真实收入情况。目前低保对象的识别仅仅依靠收入这一单一指标,没有建立更加科学合理、简便易行、规范透明,兼顾资产、收入、支出的农村家庭经济状况评价指标体系。受这些因素的制约,基层干部在确定农村低保对象时,往往凭直觉和当地群众的反映来认定,这在一定程度上又损害农村低保制度的严肃性和规范性。
       其次基层低保工作缺乏评价反馈、考核监督体系。在村级评议阶段,村干部、村委会对确定低保对象起着决定性作用,而在政府审核阶段,由于乡镇民政工作人手限制,很多入户抽查核实的工作也移交给村干部。因此制度约束显得力不从心,村干部成了基层低保工作的全部核心。同时,对于已经完成的低保工作,缺乏质量监督、奖惩激励制度,基层工作人员干多干少、干好干坏一个样,导致工作人员缺乏完善低保工作的进取心。第三基层民政工作存在人手少、工作量大的突出矛盾,农村低保入户调查、收入核算、条件审批、待遇发放、档案管理等任务非常繁重,某地1056位低保村民的工作仅有一位民政工作人员负责。工作人员少也会导致农村低保工作流于粗放,存在误差。
3、保障标准偏低。
        根据中华人民共和国民政部官网全国县以上农村低保情况数据显示 ,2016年2季度北京市农村低保人均支出660.38元,天津市人均支出420.63元,河北人均支出仅148.32元,甚至低于全国人均156.62元。与此同时,根据民政部官网显示的2016年2季度全国县以上城市低保情况数据显示,我省城市低保人均支出273.19元,其中北京周边的承德市260.72元,保定市263.55元,唐山市400.22元,张家口市275.25元。这意味着我省农村居民同时面对其与周边京津地区低保的落差及其与本省城市居民的双重落差。京津有许多乡村与我省相邻,社会保障方面这样的强烈的对比极易引发群众的不公平感,为社会稳定埋下隐患。同时河北在农村社保方面的投入在全国排名17位,与当年河北省全国第六的经济总量,第11的财政收入不相匹配。本省居民没有充分享受本省经济发展带来的福利,存在不公。
4、 河北农村社会救助体系缺乏整合。
       目前我省农村社会救助多种多样,教育救助、生产救助、就业救助、医疗救助、住房救助、司法救助、灾害补偿、新农合减免等。但是,目前这些不同目的、额度的救助缺乏配合、衔接,和农村低保之间的整合衔接不够,存在“碎片化”问题。据调查有 84%的低保户享受过不同类型的农村社会救助,其中,享受过教育类救助的占 11%,享受过生产性救助的占 4%,受到过医疗救助的大约占 17%,得到过灾害补偿的占 15%,享受过新农合减免的约占 34%,另有3%低保户享受过其他形式的救助。如果不同的农村社会救助的能够合理搭配,必然可以发挥更加有效的救助效果,由简单的资助到帮助致富,增强自我救助能力,从而从根本上脱贫,实现由“输血”到“造血”的转变。 
二、关于规范我省农村低保制度的建议
 1、构建更加科学合理的农村家庭经济状况评价指标体系
        这一体系应简洁、操作性强,同时兼顾农村家庭收入与支出。这个指标体系不仅可以用于低保家庭的识别,提高整个低保体系的瞄准率和覆盖率,而且可以在此基础上对不同状况的贫困家庭进行分类,针对不同类别差额补助、精确施保。让低保体系更加高效的同时,增加了透明度、公信力。同时这一指标体系对社会救助、精准扶贫、政策制定等工作也能发挥重要作用,完善它有事半功倍、一举多得的效果。
        建议设置这个指标体系的时候转变思路,不要仅仅依靠难以核查的收入衡量农村家庭贫困程度,而是在大数据统计、科学分析、实地调研的基础上,将贫困家庭比较突出的特征指标纳入衡量系统,如户主受教育程度低、有残疾、家庭用电量低、居住条件差、近期曾接受救济粮或救济款等对贫困家庭和非贫困家庭有良好鉴别力的指标。
2、全面提高补助标准,缩小低保城乡、地区差距,促进保障公平
        今年年初我省民政厅、财政厅和扶贫办联合出台推行“低保线”和“扶贫线”“两线合一”的实施方案,根据这一方案,低保和扶贫标准同步提高,同时鼓励经济条件好的地方低保标准高于国家扶贫标准。一些研究者和有关部门负责人担心提高低保标准会出现低保“养懒人”现象,但实际上低保政策最主要的目标群体是孤寡老人、孤儿、残疾人等劳动能力全部或部分丧失的最弱势群体。对于这个群体,低保是保障生存的最后一道防线。降低低保水平并不能促使他们勤劳致富,提高低保额度却可以有效改善他们的生活。因此只要能保证低保瞄准率,落实分类施保政策,切实让低保惠及最困难的群体,就没必要担忧提高低保水平会“养懒人”的问题。
       同时低保保障的是困难群众的温饱需求,是最基本层次的公共产品,客观上城乡不同地区都不应该有明显差异。应根据我省区域经济、社会发展、通货膨胀等情况,逐步提高农村地区补助标准和水平,缩小城乡和地区差距,最终实现全省内低保制度的均等和公平。
3、完善农村低保运行机制,提高运行效率、质量
        很多调研都发现了农村低保运行实践中普遍存在的运行机制及效率低下等问题,建议从以下几方面入手,完善低保运行机制。
        首先充分落实分类施保制度,并与扶贫工作相结合。坚决杜绝低保金平均发放。对有劳动能力的低保家庭给于过渡性低保救助。有劳动能力的扶贫对象是国家扶贫政策实施的重点群体,把发展生产、异地搬迁、生态补偿、发展教育等扶贫政策全面落实到位,采取特色产业扶持、创业就业帮扶、资产收益、金融支持等措施实现脱贫。低保作为过渡性的救助手段,解决暂时性生活困难,实现脱贫后逐步退出低保。对有劳动能力的未享受低保的边缘户,重点依靠产业和就业等扶贫措施脱贫。对有部分劳动能力的低保家庭给予低保补助。有部分劳动能力的低保家庭仅仅依靠国家的扶贫政策很难全面脱贫,需要扶贫政策和低保救助政策共同发力,通过扶持,他们虽然有了部分收入,但仍难以超出扶贫线,需要低保给予补助达到扶贫线以上,从而实现全面脱贫。对完全丧失劳动能力的扶贫对象给予低保政策全额兜底保障。这类对象主要为重病、重残、高龄的低保五保对象,他们完全丧失劳动能力,国家的产业就业等扶持政策在他们身上无法实施,难以通过扶贫政策实现脱贫,需要按扶贫线标准全额发放低保金,并加大重大疾病等救助力度,实行长期政策性兜底脱贫。
        其次强化基层低保队伍建设,完善低保工作考核、监督、奖惩制度。提高相关对低保工作的重视程度,不断将优秀人才和经验丰富的基层人员吸收到农村低保工作队伍中,强化业务技术和道德素质的培养,从而提高整个队伍的业务能力和工作效率,培养一批高素质、高水平和数量充足的低保工作队伍,为农村最低生活保障制度的公平实施提供人员队伍上的保障。
       同时建立低保户定期核查制度,通过系统的抽样分析,用覆盖率、瞄准率、瞄准差距等指标衡量一个地区的低保工作质量。强化责任追究机制,对农村最低生活保障制度对象确认中的出现的违法、乱纪行为,政府的有关部门要坚决予以查处,并且严肃追究有关人员的责任,加大违法、乱纪的成本,真正实现“让低保运行在阳光之下”这一目标。   
        第三积极建设信息平台。加快信息化建设步伐,实现社会救助信息与扶贫开发信息无缝衔接。通过“全国最低生活保障信息系统”和民政统计台账,及时更新低保业务信息;依托全省社会救助信息管理系统,抓紧建立民政、财政、扶贫开发信息互联共享平台,实现动态监测管理、工作机制有效衔接;依托全省居民家庭经济状况核查系统,尽快实现民政与扶贫、公安、人社、住建、金融、工商、税务、住房公积金、保险等部门的信息互联共享,提高核查低保家庭经济状况的效率和精准度,提高低保与扶贫、教育、医疗等补助政策的衔接和一体化。
        最后,加强低保、扶贫政策宣传。调研显示群众对扶贫和低保政策认识程度并不高,一些符合低保待遇的村民因不了解政策、申请流程等原因没有提出申请,错失补助机会。促进低保政策的宣传,不仅可以让更多符合政策的群众争取自己的权益,而且低保政策更加透明、群众更加知情,可以有效杜绝低保农村评议工作中的腐败现象。此外加大对扶贫开发和低保政策的宣传力度,让更多群众知晓有劳动能力的低保对象可以通过产业就业等扶贫开发措施脱贫,收入增加应逐步退出低保等政策,还可以纠正群众对低保政策的曲解,防止争当贫困户和低保户现象。因此宜加强低保和扶贫政策的宣传力度,为精准救助服务精准脱贫营造良好的氛围。