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民主党派参与政党协商实践中存在的问题及对策
2015-10-26 09:15:00  
民盟河北省委课题组
 
        中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》(以下简称《意见》)明确指出,发挥中国特色社会主义政党制度优势,坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共,加强中国共产党同民主党派的政治协商,搞好合作共事,巩固和发展和谐政党关系。这是中国共产党首次以中央文件的形式将其同各民主党派直接的政治协商明确为“政党协商”,并摆在七种协商民主形式之首,凸显了中国共产党对政党协商这一民主实践形式的高度重视,也为现阶段我国各民主党派参与政党协商指明了行动方向,提供了根本遵循。
        一、民主党派参与政党协商的必然性、必要性分析
        政党协商是社会主义协商民主的重要内容,也是社会主义协商民主的重要基础,现已发展成为一种成熟的民主实践。追溯中国近现代历史,我们可以清楚地看到,我国的政党协商,源自于中国革命特殊的政治生态环境,形成于各民主党派、无党派民主人士积极响应中共中央发布“五一口号”、筹建新中国的重大抉择,完善于中国特色社会主义现代化建设和改革的进程中。在现阶段,政党协商是中国共产党同民主党派基于共同的政治目标,就党和国家重大方针政策和重要事务,在决策之前和决策实施之中,直接进行政治协商的重要民主形式。《中国共产党统一战线工作条例(试行)》明确指出,“政党协商是中国共产党同民主党派的政治协商。”在我国,民主党派参与政党协商,具有重大现实意义。
        1.民主党派参与政党协商,是我国社会主义协商民主建设的应有之义
        协商民主是在中国共产党领导下,人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题,在决策之前和决策实施之中开展广泛协商,努力形成共识的重要民主形式。我国的民主党派作为各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟,属于人民的范畴,他们在中国共产党的领导下参政,是人民民主的重要体现。新中国成立以来特别是改革开放以来,各民主党派围绕国家重大方针政策和重要事务积极参与中国共产党领导的政治协商,已经逐渐形成一种制度。这是我国多党合作和政治协商制度的内在要求,体现了政党协商在社会主义协商民主建设中的价值和地位,是社会主义民主政治建设的重要方面,也是我国发展社会主义协商民主的具体体现。
        2.民主党派参与政党协商,符合实现其特定利益的政治诉求
        民主党派具有参与政党协商的优良传统和光荣历史,在我国的政治协商制度下,民主党派是中共就重大问题协商的主要对象。民主党派参与同中国共产党的政治协商,其属性是一种组织性的政治参与。由于民主党派是不同群体的代表,有其特定的利益诉求,而其利益代表机制的实现形式和途径则主要体现在参与政党协商的过程中。通过政党协商,民主党派把这种利益诉求的表达纳入了规范化、制度化的轨道,最终实现把其自身所联系的那部分群体的利益诉求传达给执政的中国共产党,并通过正当合法的途径,同中国共产党一起参与利益平衡协商过程,努力寻求在整体利益架构中实现特定利益的合理安排,帮助其成员实现合理的政治诉求。
        3.民主党派参与政党协商,是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的客观需要
        参政议政、建言献策是民主党派最基本的职能,具有人才荟萃、智力密集、联系广泛的特点和优势。中共十八大明确提出了“两个一百年”的奋斗目标,即在中国共产党成立100周年时全面建成小康社会、在新中国成立100周年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。之后,习近平又进一步提出并深刻阐述了实现中华民族伟大复兴的中国梦,集中体现了包括民主党派在内的广大人民群众的夙愿。民主党派作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中的参政党,在全面建成小康社会、实现中国梦的伟大实践中同样肩负着重要责任和历史使命。长期以来,民主党派就事关国计民生和社会主义现代化建设的全局性、战略性和前瞻性重大问题开展考察调研,在同中国共产党的政治协商中提出了很多有价值的政策性建议,是推动实现伟大中国梦的重要力量。
        二、民主党派参与政党协商的特点和优势
        具有坚强的领导核心。我国的政党协商是中国共产党同各民主党派进行协商的民主形式。在我国的政党制度中,中国共产党处于领导和执政地位,“共产党领导、多党派合作,共产党执政、多党派参政”是这一制度的显著特征。民主党派参与政党协商,必须以坚持中国共产党的领导为基本前提。这是包括民主党派在内的全国各族人民在长期革命、建设、改革实践中形成的政治共识。
        具有科学的运行规范。我国协商民主中的政党协商,在不同时期具有特定的内涵和规定性。无论其协商的内容、形式怎样变化,但中国共产党坚持“就重大问题在决策前和决策执行中进行协商”的原则始终没变,所有国家重大方针政策和重要法律法规的制定,各级人大、政府、政协和司法机关等方面领导人选的确定,中共都要事先广泛听取民主党派的意见和建议。这已成为一种优良传统并在政党协商实践中以制度化形式固定下来。
        具有丰富的实践形式。政党协商是中国共产党与各民主党派在长期团结合作过程中探索形成的,发展到今天已经形成了丰富多样的实践形式:一是会议协商,如各种专题协商座谈会、人事协商座谈会、调研协商座谈会等,这种会议一般每年举行一次;二是约谈协商,主要是中共党委主要负责同志与民主党派主要负责人之间开展的小范围的谈心会或座谈会;三是书面协商,包括民主党派每年以调研报告、建议等形式直接向中共党委提出意见和建议,民主党派主要负责同志可以个人名义向中共党委直接反映情况、提出建议等。
        具有牢固的制度保障。开展政党协商需要制度安排和制度设计。1989年中共中央《关于坚持和完善中国共产党领 导的多党合作和政治协商制度的意见》就对加强中国共产党和各民主党派之间的合作与协商作出了明确规定。进入新世纪以来,2005年中共中央颁发的《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》,2010年中共中央办公厅印发的《关于进一步规范省、自治区、直辖市党委同民主党派、无党派人士政治协商的意见》,对中央、省级党委开展政党协商进行了规范,推动政党协商更加制度化、规范化、程序化。今年1月,中共中央颁发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》,进一步完善了民主党派中央直接向中共中央提出建议制度。所有这些,说明民主党派参与政党协商具有深厚的制度基础。
        三、民主党派参与政党协商实践中存在的主要问题及影响因素
        思想认识偏差影响着民主党派参与政党协商的积极性。主要表现在三个方面:一是有些地方中共党委对政党协商不够重视。政党协商作为协商民主的重要形式,必须坚持协商于决策之前和决策实施之中,这是一条基本原则。目前,有的地方对政党协商存在随意性、表面化和形式化的问题,有的敷衍了事,“想到了”“有空了”才协商;有的流于形式,以通报情况、部署工作代替协商,这都是不恰当的。二是民主党派参与政党协商的意识不强。由于对政党协商的性质定位把握不准,以及自身在政党协商中应有的价值功能、发挥作用等方面认识不足,缺乏围绕协商议题展开调研的积极性,甚至有些民主党派负责人不愿意参与政党协商。就河北省而言,调研中了解到,历年来政党协商基本都是由中共省委提出议题,而民主党派协商意识和协商能力均有待提高。三是对民主党派参与政党协商的宣传力度不够。目前媒体对于政党协商的报道,只限于协商会或座谈会的基本信息和中共领导讲话,至于民主党派发表了什么意见、意见分歧的焦点是什么、协商结果如何等等,通常都没有详细说明,许多党派成员及其所联系的群体对政党协商难以全面了解,甚至产生“政党协商就是走过场,民主党派无非就是捧场,还是共产党说了算”的误解。
        保障条件不充分致使民主党派参与政党协商的底气不足。一是调研保障措施不够给力。民主党派承担政党协商的调研课题,当中共党委或政府部门给予协助时,调研活动可以顺利进行。但是当民主党派自行组织调研时,往往会遇到阻力,有的地方和部门甚至认为是“添乱”,不太愿意接待,致使调研活动难以顺利开展。二是物质保障不够宽裕。目前,各民主党派中央和省、市级民主党派组织的办公场所和经费已经基本得到解决,但是与当前政党协商的要求相比,经费仍然不足,办公条件也需要进一步改善。同时,各民主党派基层组织还普遍存在着无固定活动场所和无固定活动经费来源的问题,协商活动及成效受到一定程度影响。三是民主党派获取信息资源的渠道狭窄。从调研看,民主党派参与政党协商目前已经初步形成了一些信息通报的渠道,如情况通报会、党委政府的简报分送民主党派、对口联系制度的建立等。但从整体来看,民主党派知情渠道偏少,信息掌握有限,很难全面掌握协商相关信息,核心信息知情更难,大多局限于听相关单位情况介绍或收集已经向社会公布的资料,民主党派获取的信息呈碎片化状态,难以有的放矢地对协商议题发表有见地的意见和建议。
        运行机制不健全制约着民主党派参与政党协商的实际效果。机制建设是保障政党协商常态长效的基础。长期以来,政党协商在中央层面采取通报工作情况、组织考察调研、集中阅读文件等一系列保障举措,各地也结合实际,探索了党委领导、相关部门与民主党派对口联系和将协商情况纳入党政领导干部目标考核等措施。但总体上说,政党协商的保障机制建设相对薄弱。一是知情明政机制还不健全。比如有的部门提供材料信息不及时不充分,有的没有及时研究采纳民主党派提出的意见建议,影响了政党协商的成效。二是评价监督体制还未建立。从中央层面看,《意见》未涉及政党协商的评价监督问题;从地方层面看,部分地方对政党协商的评价监督制度虽作出了规定,但是仍过于笼统,缺乏明确完整的评价监督指标体系。三是民主党派参与政党协商的理论研究还比较滞后。与中共相比,民主党派参与政党协商的经验严重不足,其关注度主要放在组织发展方面,对自身参与政党协商及其规律的研究还处于萌芽探索阶段。四是制度建设还有待进一步完善。从中共方面来看,尽管中央出台了《意见》,但如何将目前政党协商相关程序进一步优化并以固定化的做法形成机制,目前仍然存在不足,主要表现在中央层面没有出台细化的规定,地方层面也没有出台具体、规范的政党协商规程、实施细则或具体措施。从民主党派方面来看,民主党派作为政党协商的直接主体,无论是民主党派中央,还是民主党派各级地方组织,关于进一步细化各种形式政党协商的操作步骤和工作流程还未提到工作日程上来,观望情绪比较浓厚,势必影响到参与政党协商的效果。
        政党协商能力偏弱限制了民主党派参与政党协商的质量和水平。一是民主党派履职内容存在冷热不均现象。参政议政、民主监督,参加中国共产党领导的政治协商是民主党派的三大职能。相对参政议政这一最主要的职能而言,参加中国共产党领导的政治协商则成为民主党派履行职能的弱项。这是因为,在民主党派日常工作中,大部分精力和主攻方向都放在了参政议政上,而参与政党协商的职能则处于边缘化状态。二是民主党派领导干部政党协商能力有待提升。从河北省民主党派参与政党协商的实践看,尽管协商参与者通常是主委或副主委,具有较高的知识水平和专业素养,在本专业领域具有较高的造诣和影响。但他们大多“不懂政治”,尚未完全实现从一个“学者型”、“技术型”领导人向“学者+政治活动家型”领导人的转变,他们参与政党协商的能力和意识还难以适应与中共领导人平等协商的要求。三是针对民主党派协商能力建设的培训缺失。目前尽管每年中共统战部门都举办民主党派成员参加的各类培训班,但从安排的课程看,很少涉及参政党协商能力方面的内容,这成为制约民主党派提升协商能力的“短板”和“软肋”。四是民主党派政党特色的弱化直接影响了参与政党协商的效果。目前,我国各民主党派虽然都有自己明确的纲领和独立的章程,但从现实来看,民主党派的政策、章程基本是随着中国共产党指导思想和方针政策的变化而变化的,民主党派的政党特色越来越弱化。受多种因素的影响,民主党派不能发出自己“独立”的声音,而且在普通老百姓当中的认同度和知名度也不高。从这个意义上说,民主党派政党协商功能的发挥存在着应然和实然的巨大反差。
        四、民主党派参与政党协商应遵循的原则及对策建议
        (一)民主党派参与政党协商应把握的基本原则
        一是坚持党对政党协商领导的原则。中国共产党的领导是协商民主的重要政治基础,是中国特色社会主义最本质的特征。协商民主是中国共产党领导下的民主,政党协商是中国共产党领导下的协商,中国共产党的领导始终是搞好政党协商的首要前提。当前,改革开放进程中利益格局发生深刻调整,社会新旧矛盾相互交织,市场经济条件下思想观念更加多元多样,特别是面对世界范围内不同政治发展道路竞争博弈的新挑战,更需要坚持和完善党对政党协商的领导。
        二是注重协商的政治性原则。回顾我国政党协商的孕育、形成和发展过程,从“政党合作”到“协商建国”再到“协商治国”,多党合作中的政治协商为社会主义协商民主提供了深厚的历史底蕴和丰富的制度实践,系统彰显了协商民主的基本内涵、本质特点,成为当前我国协商民主中最主要、最成熟的一种形式,为发展社会主义协商民主提供了相对完善的实践示范。《意见》指出,“加强中国共产党同民主党派的政治协商,搞好合作共事,巩固和发展和谐政党关系。”因此,民主党派在与中国共产党协商过程中要注重政治性的议题,要把重点集中在人事任免、立法、重大的改革措施和利益的调整上。
        三是重视协商结果落实原则。协商反馈是政党协商过程不可缺少的重要环节,也是落实协商结果的重要保证。在政党协商中,协商结果最终能否落实则是协商的核心所在。民主党派只有把协商结果监督落实到位,才算真正履行了其作为参政党的职能。在这一方面,民主党派也应借鉴中共协商经验,建立适应参与政党协商新需求的协商反馈机制。
        四是坚持“十六字”方针的原则。“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”十六字方针,是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的基本方针,也是中国共产党和民主党派、无党派人士团结合作的指导方针。民主党派作为同中国共产党亲密合作、致力于建设中国特色社会主义事业的参政党,在政党协商中要敢于讲真话、说实情、谏良言,真正体现“肝胆相照、荣辱与共”的合作方针。
        (二)民主党派参与政党协商的对策建议及优化路径
        1.转变观念,为民主党派参与政党协商营造良好的政治生态
        加强对民主党派参与政党协商重要性的认识。民主党派在参与政党协商活动中作用发挥的深度和广度,很大程度上取决于中共党委对民主党派在政党协商中的地位和作用的认识,取决于对民主党派工作的重视程度与需求程度。因此,从中共方面来讲,一是要充分发挥政党协商的价值引领作用,充分认识到政党协商的重要意义,在政党协商中牢牢把握住政党协商的大方向,充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用,把民主党派参与政党协商活动纳入党委总体工作部署和重要议事日程,统一领导、统一规划、统一部署,确保政党协商始终沿着正确方向有序高效开展。二是要努力营造宽松和谐的民主协商氛围,以开阔的胸襟、平等的心态、民主的作风,鼓励不同意见交流和讨论,容得下不同意见,听得进逆耳之言,形成知无不言、言无不尽的氛围,充分激发民主党派参与政党协商的积极性、主动性。三是要加大对民主党派参与政党协商的舆论宣传。要通过各种舆论渠道和形式对民主党派参与政党协商的主要活动和取得的成绩进行全面真实的宣传报道,注重社会效应;特别是新闻媒体在报道政党协商活动时,应适当增加民主党派和无党派人士所提的意见、建议的内容,突出反映在政党协商中的“党派声音”。
主动作为,做政党协商有力的推动者和有为的参与者。民主党派是推进社会主义协商民主发展的重要力量,在我国社会政治生活中发挥着重要作用。因此,在政党协商活动中,各民主党派也不要妄自菲薄,要认清责任,自觉承担起主动参与政党协商的历史使命。一要加强多党合作知识学习,深刻领会《意见》精神实质,提高协商自觉,深入调查研究,积极参与协商,不断提高自身的协商水平。二要积极参与政党协商实践。作为参政党,民主党派是政党协商活动的直接主体,通过参与政党协商体现着自身存在的价值。民主党派要充分利用自身拥有的人才荟萃、智力密集、联系广泛的优势,通过会议协商、约谈协商、书面协商等多种形式和方式,主动参与政党协商实践,做政党协商有力的推动者和有为的参与者。三要开展参与政党协商理论研究。成立专门的理论研究队伍,通过公开招标课题、组织有关专家研讨等措施,不断深化对民主党派参与政党协商活动和规律的认识。
        2.完善机制,为民主党派参与政党协商提供健全的制度保障
        建章立制,钢性明晰民主党派参与政党协商的政策措施。今年5月,中共中央颁发的《中国共产党统一战线工作条例(试行)》,把“参加中国共产党领导的政治协商”确定为民主党派的基本职能,并对政党协商的内容、形式和保障机制作出了规定。这些规定只是为民主党派参与政党协商提供了宏观指导,还需从微观上作出系统明确的规范。统战部门作为党委主管统一战线工作的职能部门,担负着协助党委搞好政党协商组织和落实的重要职责。因此,各级党委统战部门要根据党委的安排部署,认真抓好中央关于政党协商重要精神的贯彻落实,从协商计划、议题确定、协商组织到落实反馈,都要有明确具体、可操作性的规定,着力在填补“制度空白”和增强“规定刚性”上下功夫,确保政党协商有制可依、有章可循。民主党派也要建立关于参与政党协商的相应制度,如协商工作联系机制、协商跟踪反馈机制、教育培训机制等。
        建立健全民主党派参与政党协商的保障机制。一是建立健全知情明政机制。知情才好议政,明政才能协商。要积极搭建知情平台,提前制定协商计划,定期举行通报会、报告会,完善落实对口联系制度,帮助民主党派了解有关情况,支持他们开展调查研究,为搞好协商创造知情条件。二是建立完善协商反馈机制。协商既要重过程,更要重结果。要建立完善意见专报制度、协商结果动态反馈机制,规范协商反馈程序,明确相关部门责任,对民主党派的调研意见、协商建议,实行月汇总、季通报、年总结,确保进度有反馈、落实有结果、情况有说明。三是建立健全政党协商的检查考核机制。由党委统战部门牵头、民主党派和有关部门参加,定期组织对协商结果落实情况进行全面督查,并把检查情况作为考核党政主要领导政绩的一项重要内容。四是进一步细化和完善政党协商流程。坚持协商于决策之前和决策实施之中,进一步细化各种形式政党协商的实施步骤和工作流程,特别是对协商议题的提出和确定、协商活动的安排、协商活动的进行、协商成果的报送、协商建议的处理及反馈这五个主要程序,都要逐一明确要求,用制度化、规范化的程序保障协商发挥效用。五是进一步建立健全政党协商的评价监督制度。深入研究和推进政党协商的评价监督体系的建立,中央层面可制定一套全面系统且具有指导意义的评价监督制度,地方层面可结合本地实际,制定更加详细具体且具有操作性的评价监督细则,以此提升政党协商的实效性。
        3.采取措施,为提升民主党派参与政党协商能力创造条件
        一是把加强政党协商能力纳入对民主党派领导干部培训的内容。把社会主义协商民主理论特别是政党协商理论列入各级党校、行政学院、干部学院、社会主义学院的教学计划,通过专题讲座、学员论坛、现场模拟等方式,系统培养民主党派干部战略眼光与合作精神,重点是抓把握方向、认识大局的能力,坚持中国共产党的领导和与党团结合作的能力,不断提高解决自身问题的能力等。通过支持民主党派加强协商能力建设,从而为民主党派参与政党协商造就一个良好的自身基础,确保政党协商达成预期效果。
        二是扩大民主党派对政府事务的知情权。中共各级党委要支持民主党派积极参与政党协商,本着合作发展的态度,政府部门要与党派建立对口联系,主动通报情况、邀请党派参与课题调研。对民主党派开展的调研和咨询,要给予必要支持和帮助,尽量给党派提供所需的材料,尽可能扩大党派“知情”的范围,从而使民主党派获得及时有效、完整可靠的信息材料,以便更好地与中共进行政党协商。
三是充分发挥统战部门的作用。在统战部门建立专门的内设机构,负责协商的议题提出、信息收集、过程协调和结果反馈等。同时,积极帮助民主党派改善工作条件,解决信息来源、调研经费等制约问题,从而创造良好的协商条件。
        4.加强自身建设,努力提高民主党派参与政党协商的科学化水平
        《意见》赋予了民主党派参与政党协商新的使命,提出了更高要求。在新的起点上,民主党派应重点做好以下工作:一是保持政治定力。就是要保持坚持走中国特色社会主义道路不动摇,坚定对中国特色社会主义的道路自信、理论自信和制度自信。在推进政党协商的进程中,民主党派作为在我国社会政治生活中发挥重要作用的参政党,坚持正确的政治发展道路至关重要。作为中国特色社会主义事业的亲历者、实践者、维护者、捍卫者,民主党派坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路,是参政党对中国历史的责任担当,也是现实发展的客观需要。二是提高协商能力。这就要求民主党派按照习近平总书记在今年中央统战工作会议上强调的那样,“加强思想、组织、制度特别是领导班子建设,提高政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力、解决自身问题能力”。通过上述五种能力的提高,进一步带动和促进参与政党协商能力的提升。三是精准发力。就是要求民主党派在政党协商中高效准确地发挥参政党的协商作用,紧紧围绕中共党委、政府的中心工作,善于运用战略思维和超前眼光,针对经济社会发展和民生领域的热点、难点问题,谋事议事、建言献策。中共十八大以来,各民主党派中央把思想和行动进一步统一到中共中央决策部署上来,紧紧围绕全面深化改革中的重大问题献良策、出实招,获得国家决策层重视和采纳,推动了一项项相关改革措施陆续出台,有力推动了政党协商结果的落实,产生了良好社会效果,彰显了民主党派参与政党协商的生命力和价值所在。
 
                                                                                                                        课题组组长:鲁  平
                                                                                                                       课题组成员:穆庆明
                                                                                                                                              龚  蕊