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协商民主参与政府公共决策创新机制的优化与探索
2014-12-31 09:01:00  
民盟河北省委课题组
 
        中共十八大以来,习近平总书记从党和国家发展全局的高度,围绕创新社会治理,提出了一系列新观点、新论断、新要求。这些新思想,既与“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标相呼应,又与我国经济转轨、社会转型、全面深化改革和人民群众的新期待相适应,是我们国社会建设理论和实践的新风标。社会治理的进程中,加强社会建设是社会和谐稳定的重要保证,必须从维护广大人民根本利益的高度出发,以更大的政治勇气和智慧深化重要领域的改革和创新。
        政府在社会治理体系中承担着公共决策的重要任务,很多具体公共决策涉及到群众切身利益,诸如土地征用、房屋拆迁、竞争选举、劳动就业、社会保障、教育医疗、环境保护、城市规划、公用事业的价格调整等,其公共决策质量的高低将对中央政策的有效贯彻,经济社会的稳定以及公共文化的发展产生重要的影响。政府在制定公共政策时,倘若做好、做实了尊重民意这篇大文章,就能花小钱办大事,就能真正地突出群众利益这个出发点和落脚点,反之可能产生大的负面影响。比如厦门PX化工项目的缓建与迁址,北京东四八条部分地区停止拆迁等案例中,普通民众的呼声和要求的得以体现,政府的决策更加顺应民意,更加科学民主。因此,让协商民主参与到政府公共决策中去,政府可以最大限度地捕捉到决策所需要的信息,通过对话、讨论、审视协商各种相关政策理由,提出自己的观点并充分考虑其他人的偏好,更加客观性地审视各种政策建议,必要时根据他人理由、条件来修正自己的最初想法和意见,以实现偏好的转换,从而赋予立法、决策的法理性,实现公民平等参与公共事务和政府决策。协商民主参与政府公共决策的创新途径探索,对于解决我国许多公共决策的现实问题及拓展社会治理新思路都具有重要价值,更有利于推进中国民主化、科学化公共决策制度的建构与实践。
        一、协商民主参与政府公共决策的必要条件与法理基础
        (一)各级政府与协商民主参与主体始终是国家利益的共同体
中国特色的社会主义协商民主,其前提是坚持中国共产党的领导,民主协商中有个大原则,即:共产党领导的各级政府与各协商主体之间具有共同的政治基础,在根本利益上是一致的。同时,社会主义协商民主是人民民主的重要形式,目标是实现最广大人民的根本利益。政治协商制度同人民代表大会制度相辅相成,选举民主与协商民主互为补充。
        (二)协商民主制度具有成功的历史实践经验
        早在抗战时期,根据地民主政权就重视爱国人士、无党派人士的参与,实行“三三制”的参议会制度,当时这为抗战的胜利提供了制度保障;人民政协成立后,共产党与各民主党派、无党派人士、爱国人士以此为平台,先后就建国方略、土地改革、社会主义改造等重大事项进行协商,保障了社会主义建设的顺利推进,也为各界人士参与重大决策创造了条件。在此过程中,共产党执政、各民主党派参政的多党合作制度不断完善,为协商民主参与公共决策提供了制度化保障;1989年12月发布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,2005年2月发布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》,以及2007年11月发布的《中国的政党制度》白皮书,先后肯定“民主党派在中国共产党的领导下参政”,主要内容包括“参加国家政权,参与国家大政方针和国家领导人选的协商,参与国家事务的管理,参与国家方针政策、法律法规的制定和执行”, 即“一参加三参与”。同时强调,参政党的地位和参政权利受到宪法和法律的保护,这就为协商民主中民主党派参政议政提供了法律保障。
        二、协商民主参与政府公共决策面临的新挑战
        当前,越来越多的组织形式参与到公共政策制定的决策中来,在各种社会决策领域中开展合作,如:政府组织之间、政府与公民之间、政府组织和私营部门(企业)、政府与非政府组织(包括民主党派)之间频繁出现合作的踪影。政府间相互作用一直是大型计划和决策研究的重要主题,互动式决策是当今时代的主要议题之一,协商民主关系作为一种社会治理方式也就得到广泛支持。
然而,现阶段在一定程度上,我国政府在公共决策层面上一直是社会公共事务的主角色,广泛地介入社会各类公共事务,在其中起着主导作用,并不免由此形成了全能主导型的公共决策模式,即由政府同时扮演了决策者、生产者、执行者、监督者和控制者的角色,“既是裁判员,又当运动员”。这种单纯以政府为主的公共决策和管理体制导致了诸多瓶颈:在选择公共决策的重点上,重经济建设而轻社会发展和环境保护;在确定公共决策主体范围上,政府集全能为一身,侧面抑制非政府公共组织和公众以民主协商形式参与,决策难免封闭;在设计公共决策的程序上,更重视“领导”决定,而轻专家意见与公众诉求;在公共决策信息的收集和采纳上,局限于政府决策“讨论圈”,缺乏民主参与的空间和平台,社会公众难以影响决策过程;在公共决策的综合评价与追踪问效上,更重视计划的落实与实施,忽视成本收益分析和社会效益、环境效益的评价;在追究公共决策的责任上,缺乏科学的程序和法律规范。责任追究的行为不明、主体不清,难以执行;在公共决策的具体操作上,突出决策的权威性和保密性,忽视公共决策的公平、公正和透明,仍有暗箱操作的现象存在。
        三、协商民主参与政府公共决策面临新挑战的原因分析
        (一)协商民主参与政府公共决策的制度体系不健全
        虽然我国政府为民主参与公共决策设置了一系列制度化渠道,如政治协商会议、信访制度、领导接待日、听证会及各种不定期的座谈会等渠道。但是,民主参与制度化公共决策的渠道还是有限,有的参与平台随意性比较大,形式化比较严重,其相关配套制度不完善,制度保障明显不足。因此,民主在公共决策参与过程中发挥的实效甚微,导致公民无法真正、有效地参与国家和地方事务的公共决策过程。
        (二)政府公共决策方式上往往忽略双向沟通和多方参与
        长期以来政府采取“自上而下”的单向管理,即全能政府思维,甚至有的决策过程避免公众监督,更谈不上参与,这就忽略了公共利益是由多元利益共同构成的。比如一些公共设施或是工程项目中相关利益群体始终与工程建设紧密相连,一旦民众参与引发群体性事件,政府为了息事宁人,有时也不惜高价了事,最终导致停产或停建。这种先建后停的方式无论在经济效益上还在社会风险上都给相关政府的治理工作形成压力。
        (三)政府公共决策相关信息的知情权不对等
        公共决策与社会生活息息相关,当公共决策失误引发问题时,人们就开始质疑政策的制定。公共决策垄断在少数主体手中,公共决策过程不透明,故而当问题出现时,公众必然会对政策制定的合理性提出质疑,引发对政策制定主体的不信任。2011年7月温州动车追尾事故发生后,就曾曾引发了广大民众对高铁技术、高铁修建决策内幕的严重质疑。如果当时对相关事件的质疑不能得到有关部门的及时回应和令人满意的解释,公众对政策制定的不信任就会加剧,公众的态度会发生转变,政府的公信力也会随之下降。
        (四)协商民主的参与能力同政府公共决策质量和效率的提升脱节
        具体来说,参与协商过程的主体主要应承担以下责任:一是提供理由说服协商过程中所有其他参与者的责任,二是对其他的理由和观点作出回应的责任,三是针对协商过程提出的观点和理由,修正各种建议以形成能共同接受的建议的责任。但我国现实社会生活中,对于一部分人来说,还不具备参与政府公共决策所需要的基本知识以及心理素质,并且对公共决策参与没有兴趣,从观念上并不认为参与政府公共决策是自己的权利,这容易使协商民主参与决策流于形式。
        四、协商民主参与政府公共决策创新机制的思考
        (一)回归社会主义核心价值体系中民本位的政府引导机制
        政府决策机时要树立公民本位的价值理念。公民本位是指政府在公共管理决策中,要以公民的利益为根本核心,把实现公民利益最大化作为政府工作首要的价值目标,确保公民意志在公共管理中的决定地位。这个价值理念在我国社会主义核心价值体系中都有明确的体现。协商民主理论强调公民参与公共决策中平等与自由的权利,就实现我国公共决策民主化而言,其最大启示就在于应该首先从观念上要求政府及其工作人员树立这种公民本位的价值观念。公民在民主参与政府公共决策过程中,只有与政府主体处于平等地位,才有可能实现就公共议题进行公共协商和平等交流、讨论,进而提高政府公共决策的效率和质量。
        (二)在新的社会治理形势下探索政府公共决策的“自律、他律、法律”机制
        中共十八大提出了保证人民平等参与、平等发展权利和开创社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面。把执政党的这些主张贯彻落实到社会治理中,一方面就必须坚持中共领导下的多方参与、共同治理,发挥政府、市场、社会等多元主体在社会治理中的协同协作、互动互补、相辅相成作用,形成推动社会和谐发展、保障社会安定有序的合力。另一方面需要加强全民思想道德建设,加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育,培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态,引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任,自觉维护社会秩序。还要推进以行业规范、社会组织章程、村规民约、社区公约为基本内容的社会规范建设,充分发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为、保障群众利益等方面的作用,通过自律、他律、法律使公民、法人和其他组织的行为符合社会共同行为准则。尤其是基层政府要在深入贯彻居委会组织法、村委会组织法,深入开展以居民会议、议事协商、民主听证为主要形式的民主决策实践的基础上,全面推进居民自治制度化、规范化、程序化。
        (三)规范完善政府公共决策的民主参与和表达机制
        进一步完善和规范政府公共决策的行政听证会制度、专家咨询制度,充分保障公众的话语权及专家学者、两代表一委员的发言权。一要通过法律规范进一步明确公众直接参与和间接参与政府公共决策的形式和范围;二要打破信息的垄断,社会公众有权委托非政府组织来调查了解和掌握相关的决策信息,政府或决策主体有责任向社会公布相关信息;三要对参加听证会或进入听证程序的人员和组织,听证的形式、内容以及程序作明确的规定。
        (四)建立民主参与政府公共决策不同主体角色的合作机制
        现行的政府公共决策运行机制,是在计划经济和管制型政府基础上发展起来的,由此形成了以政府主导的多种决策主体。根据它们在决策过程中的地位、作用不同,主要分为核心主体即政府(立法、行政、司法)、执政党;准核心主体即第三部门(非政府组织)和社会公众(公民或选民)。这三者是相互联系的不同系统,分别有着自身相对独立的特点和利益关系,同时又相互契合,构成了公共决策的社会体系。现实公共管理的发展客观要求政府要还权于社会、还权于公民,整合社会多元利益关系,实现社会的共治与和谐发展,实现社会多元主体的多方共赢。完善政府公共决策系统,加强公共决策的制度建设是关键。政府要就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商,增进共识。完善基层协商民主制度,在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中探索群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,保障人民享有更多更切实的民主权利的模式。
        (五)增加政府公共决策民主参与的空间和平台机制
        在国家制度层面,完善人民代表大会制度和政治协商制度;在基层民主层面,努力探索有利于公民制度化参与的新形式;在公共决策信息传播和搜集层面,要把网络信息技术的发展和电子政府的构建作为政府决策权力合理化调整和公民参与政府公共决策的新载体,下大力气拓宽协商民主参政的渠道和信息管颈,信息上逐步实现同步互动。应视决策对象——协商民主参与主体为伙伴而不是对立者,建立平台与规则广泛吸纳公民参与。公共决策的出发点是解决公共问题,实现社会多元利益的共赢,保证社会整体利益的最大化,这一点应成为社会多元主体在公共决策中处理好相互关系的基础。政府应利用现有的行政资源,通过制度的安排与调整,加强公共决策的程序化、公开化建设,提高公共决策核心主体的决策能力,重点协调好核心内部的党政关系,明确主体责任,改善和优化公共决策外部的环境,推动公共决策的民主化、科学化和公共管理社会化发展。
       

                                                                                                                                 课题组组长:鲁  平
                                                                                                                                  课题组成员:李  天
                                                                                                                                                          穆庆明