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构建中国特色的参政党民主监督制度化、规范化平台
2013-12-31 08:54:00  
民盟河北省委课题组
 
摘要: 在我国,参政党的监督属于民主监督,是民主监督的一部分,参政党民主监督也确实取得了一些成绩,但监督力度远远不适应我国社会主义民主政治建设的需要,主要表现为参政党民主监督缺乏制度化、程序化的保障机制。因此,构建中国特色参政党民主监督制度化、规范化平台,有利于实现或落实参政党民主监督的宪法和法律地位;有利于真正实现社会主义协商民主制度;有利于提高参政党民主监督的实效性;有利于参政党规范监督。同时,中国特色的参政党民主监督制度化、规范化平台必须体现“中国特色”;必须坚持“三个必须”;其关键在于既要赋予参政党民主监督“权利”,更要建立“权利”的保障机制;并以制度形式确认参政党民主监督的主体、客体、范围、内容、形式、程序,提高执政党与参政党的监督意识、民主意识、法治意识,从而实现参政党民主监督的制度化、规范化。
关键词: 中国特色   参政党   民主监督   制度化  规范化
                
        我国在社会主义民主政治建设中,形成了一套适合我国国情的监督体系。它主要包括法律监督、党内监督、行政监督、社会监督和民主监督。民主监督和其它监督相配合,相互补充,有利于改进共产党和政府部门的工作,有利于我国的社会主义民主政治建设。民主监督有自己独特的优势,监督的范围非常广泛。在我国,参政党的监督属于民主监督,是民主监督的一部分,参政党民主监督也确实取得了一些成绩,但监督力度远远不适应我国社会主义民主政治建设的需要,主要表现为参政党民主监督缺乏制度化、规范化的保障机制,因此。构建中国特色的参政党民主监督制度化、规范化平台尤为重要,也值得我们做一些理论探索。
    一、构建中国特色的参政党民主监督制度化、规范化平台的必要性
   
(一)有利于实现或落实参政党民主监督的宪法和法律地位
    我国宪法序言中规定: 宪法是国家的根本法,具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则, 并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。宪法第5条规定: 各政党和各社会团体都必须遵守宪法和法律; 一切违反宪法和法律的行为必须予以追究。1993年第八届全国人民代表大会第一次会议上通过的中华人民共和国宪法修正案把多党合作制度写进宪法, 该修正案第4条中增加: 中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。宪法正式明确我国政党制度及其各政党之间的关系问题。在宪政关系上, 各政党没有执政和在野之分, 各政党之间是合作关系, 各政党在宪政体制内共存共发展。上述宪法条文的规定, 构成我国民主党派参政议政、民主监督等行为的合法性基础。落实了参政党民主监督的宪法地位。而宪政的本质是什么?众所周知,就是限制和制约权力, 民主监督恰恰是限制和制约权力宪政的民主政治形态, 虽然我国现行宪法中尚未直接规定参政党民主监督, 但由于各参政党是各地政协组织的主体, 参政党通过中国人民政治协商会议发挥民主监督的作用也是执行宪法所要求的本质要求。另外参政党依据宪法参政议政, 蕴含着作为参政党对执政党执政行为的监督、批评, 这种监督同时可以延伸为对立法、行政、司法等权力的民主监督。因此, 参政党的民主监督是我国宪政秩序的应然之义。但参政党的民主监督如何监督?怎样监督?其权利义务如何行使?如何保障等问题缺乏制度化、规范化的设计,这使得参政党民主监督的宪法和法律地位无法落实和实现。因此,有必要通过中国共产党与各民主党派的顶层设计,使参政党民主监督更具操作性、更具规范化、更具制度化,真正实现或落实参政党民主监督的宪法和法律地位。
       (二)有利于真正实现社会主义协商民主制度
        十七大提出“推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设;”党的十八大把民主制度建设摆在突出位置,并明确指出推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设是实现社会主义协商民主制度的重要渠道。因此,突出参政党的民主监督制度化建设、规范化建设有利于各民主党派在政治框架内依法参政,规范参政党的民主监督,充分发挥参政党的民主监督的职能作用,并通过制度的约束力来确保参政党的民主监督职能的发挥。这样就有效避免了参政党的民主监督的随意性和形式化,也避免了协商民主的口号化,确保其协商民主渠道的畅通无阻,从而有利于真正实现社会主义协商民主制度
        中国共产党与各民主党派实行的是“协商民主”,因此,突出制度化建设、规范化建设有利于各民主党派依法参政,全面推进依法治国,从而实现“协商民主”。
        (三)有利于提高参政党民主监督的实效性
        一方面,在我国,由于参政党民主监督的定位是一种“权利”而不是一种“权力”,缺乏“权利”实现的保障机制,其监督形式是提意见、作批评,其实现形式缺乏规范性的办法,缺乏制度保障。因此,参政党民主监督的实效性较差。
        另一方面在实践中,参政党的民主监督总是遭遇困惑,民主党派提出许多好意见、好建议并未得到实际的采纳,而民主党派自身对此又无能为力,莫奈其何,以致影响了民主监督的实效性,其症结在于缺乏制度化、规范化的保障机制。民主监督作用的发挥,在很大程度上取于共产党各级领导人的素质和重视程度,如果中国共产党各级领导人比较重视,民主党派的监督效果就好些;反之,则虚有监督之名,而无监督之实。如果参政党民主监督走向制度化、规范化,就可以保障参政党民主监督的实现。使这种制度不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。这有利于提高参政党民主监督的实效性。
        (四)有利于参政党规范监督
        从我国政党制度的一系列相关规范性文件或章程看,如1989 年12 月中共中央颁布的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,2005 年2 月中共中央颁布的《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》,2006 年2 月中共中央颁布的《关于加强人民政协工作的意见》等。这些文件与章程虽然较系统地规范了我国政党制度的基本原则和要求,政治协商的内容、形式和程序,各民主党派的参政议政及民主监督,各党派合作共事及其要求,各民主党派的自身建设等。又如我国现行的《中国人民政治协商会议章程》,虽然对人民政协的性质、地位、作用、基本原则作了规定,规范了人民政协的主要职能和形式,规定了人民政协的组成、政协委员的界别设置、委员的产生及任期,明确了人民政协参政议政、民主监督的性质、内容及形式等。但从参政党民主监督操作层面看,以上这些规范性文件还难以全面规范、保障参政党民主监督:一是以上这些规范性文件大部分属于党内规范仅仅规范党内行为,二是缺乏具体操作细节,三是缺乏各民主监督自身民主监督的制度、规范化框架。因此,强化参政党制度化、规范化建设,中国共产党鼓励、规范、保障参政党民主监督的良好愿望才能真正实现。
        二、中国特色的参政党民主监督的“中国特色”
     
  ( 一) 我国参政党监督是建立在“一党执政,多党合作”的政党制度下
        西方政党制度所具有的监督功能根植于其权力制衡的政治体制中, 政党监督的运行则是建立在竞争性政党制度下,虽然保证了监督的力度和效度, 但同时也增加了执政党执政的难度, 在一定程度上导致执政效率低下。在形成制约的同时也容易导致彼此攻击、互相倾轧、相互掣肘, 甚至带来金钱交易、社会失序。而我国参政党监督是建立在“一党执政,多党合作”的政党制度下,中国共产党是执政党,民主党不是在野党,更不是反对党,而是参政党。这是我国政党制度区别于其他政党制度的根本特点,中国共产党的唯一执政地位及其功能的全方位性决定了参政党监督的性质、目标、方式,体现在民主决策前的协商, 贯穿于决策执行的始终。民主党派的监督, 是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督, 是我国社会主义监督体系的重要组成部分,与西方政党制度依附于权力分立体制的监督本质不同, 这种监督融于执政行为中, 而不是作为它的对立面, 是真心诚意的帮助, 而非基于私利的对抗, 更能获得双赢效果。
        (二)我国的参政党民主监督的模式更接近协商民主的模式
        西方国家政党监督更多实行的是代议制基础上的竞争性民主。协商性民主与竞争性民主不同的是,竞争性民主是通过排他性实现监督的功能,而协商性民主更需要通过广泛的政治讨论、辩论、协商实现监督的功能,从而保证民主的公共性。我国参政党监督的目标并不具有排他性,而是协商性的,参政党与执政党目标一致,都是为了中华民族的伟大复兴。参政党不以夺取政权作为政党的纲领和奋斗目标,具有非对抗性,这也保证了政权的稳定性。而英美政党监督建立在竞争性选举的基础上,政党之间互相监督的目的是争夺政权,具有对抗性。也有学者将我国参政党民主监督的特色提炼为:“民主党派不仅要行使监督的职能,还要积极参与建设性的工作”“ 参政党是执政党的友党,参政党与执政党保持着亲密无间的合作关系,保证了政治运行效率。”[1]
        (三)在我国,参政党的民主监督,主要是指民主党派对执政的中国共产党的监督。江泽民根据党和国家政治制度的现实情况,曾明确指出:“坚持‘长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共’的方针,主要是民主党派监督共产党。”这是中国特色社会主义参政党民主监督的重要特色,也是我国参政党存在的基本理由。
        (四)我国参政党民主监督体现了中国传统文化。中国文化是中国政党制度形成的文化来源之一。中国特色政党制度根植于中国独特的经济、政治和文化传统土壤之中,是对中国传统“和合文化” 的合理继承和对近代中国社会多元政治文化的尊重与承认,也是对社会大众民主价值追求的积极而有效的回应。[2]有的专家学者指出,中华传统文化的和而不同、兼收并蓄、群体至上、以人为本等思想,为中国政党制度的形成和发展提供了丰富的精神文化养料。[3] 
        我国参政党民主监督同样根植于中国独特的经济、政治和文化传统土壤之中,它坚持了中国共产党一元化的领导、坚持了各民主党派与中国共产党通力合作,坚持了既制约,又支持和服务的具有自己独特优势的监督方式。这种集亲密合作、协商性、民主性、建设性于一体监督方式都体现了中国“和合文化”和 “君子和而不同" 的传统政治文化。
        三、构建中国特色的参政党民主监督制度化、规范化平台的探索
        构建中国特色的参政党民主监督制度化、规范化平台必须明确的是:不能照搬别国的模式,应根据我国政党制度和民主监督的本质,结合国情文化,逐步实现参政党民主监督制度化、规范化。
        (一)构建中国特色的参政党民主监督制度化、规范化平台必须坚持的“三个必须”
        一是必须体现出中国共产党领导的多党合作和政治协商的政党制度特色。这是中国特色的参政党民主监督制度化、规范化的政治保障和政治框架。不能偏离。
        二是必须体现出中国特色社会主义本质特色。这是中国特色的参政党民主监督制度化、规范化的基本方向。不能迷失。
        三是必须体现出社会主义协商民主的特色。这是中国特色的参政党民主监督制度化、规范化的本质特征。不能忘记。
        坚持以上“三个必须”,才能符合中国特色的社会主义民主政治的基本要求,才能符合中国共产党同各参政党相互监督的光荣传统,才能使参政党民主监督制度健康有序的发展,推进中国特色的政党制度向纵深发展,丰富马克思主义中国化的最新成果。
        (二)构建中国特色的参政党民主监督制度化、规范化平台的关键所在
        当前,不管是提高参政党民主监督的实效性,还是确保社会主义协商民主渠道畅通无阻,构建中国特色的参政党民主监督制度化、规范化平台的关键在于:既要赋予参政党民主监督“权利”,更要建立“权利”的保障机制。虽然说我国民主党派的监督,本质上属于民主监督范畴,主要是通过提出意见、批评、建议的方式进行的,是不具有法律约束力的"柔性"监督,但民主监督也是人民民主权利的一部分,众所周知,人民民主权利的实现需要法律制度保障,那么,参政党民主监督“权利”的实现同样更需要相应制度去维护、保障,否则,参政党民主监督只能虚化,参政党民主监督的实效性无法实现,因此,建立参政党民主监督“权利”的保障机制,是构建中国特色的参政党民主监督制度化、规范化平台的关键所在,是落实中发[2005]5号文件有关 “要保护民主党派和无党派人士民主监督的正当权利”的重要制度建设。
           (三)构建中国特色的参政党民主监督制度化、规范化的具体途径
        构建中国特色的参政党民主监督制度化、规范化平台是一项复杂的系统工程,虽然,宪法确定了各民主党派的宪法地位,我国政党制度的一系列相关规范性文件或章程也有相应规定。但是,如何监督?怎样监督?监督的原则、主体、客体?权力与义务又有哪些?监督又遵循哪些程序?监督的范围有多大?监督采纳的原则?目前都无章可循。这是参政党民主监督力度弱化、实效性差、可有可无的最大瓶颈之一。因此,有必要对参政党民主监督的原则、范围、内容、方式、程序、反馈、责任承担等进行规范,实现参政党对执政党监督的制度化、规范化和程序化。
        一是以制度的形式确认参政党民主监督的主体、客体、范围、内容。民主党派监督主要是对共产党及其领导干部实行的监督。当然,由于共产党处于于执政党地位,民主党派监督也包括对国家机关工作的监督。监督的内容包括:国家宪法和法律、法规的实施情况;执政党和国家重要方针政策的制定、执行情况;中共党员、党的领导干部、国家机关及其公务人员履行职责、遵守法纪、为政清廉方面的情况。
        二是以制度来规范参政党民主监督的形式。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度性质决定了参政党民主监督的重要形式是提意见、提建议、作批评。民主监督的具体形式主要有:在政治协商过程中,民主党派向中共中央提出意见、建议和批评;民主党派在调查研究的基础上就国家政治、经济、社会生活中的重大问题提出意见和建议;在政协会议上,民主党派以党派名义就各方面的问题提出批评意见;民主党派的政协委员在政协各种会议上发言,并通过视察、调查、检查、提交提案来实行监督;民主党派成员参加政府有关会议和活动、参与政府有关法令、法规的制定,发表意见和批评;民主党派在与政府有关部门的对口联系中,就政府部门的工作提出意见和批评;民主党派的举报制度,等等。这些具体形式用制度的形式规范下来,可确保参政党民主监督的合法性、长期性和稳定性。
        三是以制度的形式建立、规范参政党民主监督的程序。民主监督的内容是基础,形式是手段,而程序是关键。当前,参政党民主监督要在监督形式上有一些新探索,新突破,在新形势下,急需制定参政党民主监督的规范化程序,这些程序包括:知情渠道程序;政治信息沟通程序;民主监督权力行使程序;质询程序;反馈和采纳程序;监督各种时限规定;民主监督权利保障程序;党派自身行使监督权程序,如各党派如何行使监督权程序、组织行使监督程序、与共产党及政府各部门联系、沟通、反映问题程序、各党派党内监督、党外监督和纪律处分程序等。这些都是实现监督的关键环节,如果以制度的形式制定一些程序来规范这些环节,对健全参政党民主监督监机制,保证参政党民主监督有序参与、确保执政党保障参政党民主监督的有效实现都有着重要意义。
        四是提高执政党与参政党的监督意识、民主意识、法治意识,保障参政党民主监督的实现。保障参政党民主监督的实现除了建立“权利”的保障机制,建立一套规范性程序外,最重要的是要提高执政党与参政党的监督意识、民主意识、法治意识。参政党民主监督之所以存在一些问题,虽然原因是多方面的。但通过学者们从不同的层面进行分析,主要是我国民主、法治传统的缺失,公民的民主、法治意识不强,执政党和参政党对权力监督制约的重要性的认识不到位。因此,要采取各种措施,提高执政党与参政党的监督意识、民主意识、法治意识,对于各级领导对参政党民主监督不支持、不作为甚至违反、阻挠参政党民主监督的相关责任制度做出安排。这样,才能保障参政党民主监督的实现。才能实现参政党民主监督的制度化、规范化。
        总之,加大参政党民主监督的力度,只靠政策层面的东西还远远不够,还需相应制度的支撑,不论是法制监督、还是行政监督、舆论监督都有自己的法律规范。虽然,参政党的民主监督,与法制监督、行政监督、舆论监督有所不同。但各种监督的有序性、各种监督走上制度化、规范化、程序化的轨道是各种监督所追求的目标,因此,发展中国特色的参政党民主监督,就是要构建中国特色的参政党民主监督确的制度化、规范化平台,这样,才能确保参政党的民主监督有序性、合法性、正当性,提高参政党民主监督的实效性。
 
                                                                                                                                          课题负责人: 鲁  平
                                                                                                                                                      成员: 阎   玮
                                                                                                                                                                   穆庆明
                               
 
参考文献:
[1](苏雅拉图.中国共产党领导的多党合作制度的特点和优势[J].内蒙古统战理论研究,2010,(5))
[2]戴玉琴,刘诚.政治文化视域下当代中国政党制度解读[J].中国特色社会主义研究,2011,(3))
   [3]潘国政,王孝勇.浅析中国特色政党制度的文化思想渊源[J].广西社会主义学院学报,2011,(3).